Peneliti Utama Badan Kebijakan Fiskal Departemen Keuangan

Produksi minyak dunia dalam sepuluh tahun terakhir ini mengalami peningkatan dari 72.231 ribu barel per hari (1997) menjadi 81.533 ribu barel per hari (2007) atau naik sebesar 12,88 persen. Sementara itu, konsumsi minyak dunia pada 1997 per hari mencapai 73.598 juta barel dan pada 2007 meningkat menjadi  85.220 juta barel, naik sebesar 15,79 persen.

Untuk memenuhi kekurangan produksi tersebut, selama ini masih mengandalkan pada cadangan produksi. Namun, dalam kenyataannya cadangan minyak ini dari tahun ke tahun juga mengalami penurunan.

Berdasarkan data yang dikeluarkan oleh IEA, pada 2004 cadangan produksi bertambah sebesar 0,9 juta barel per hari dan pada kuartal pertama 2008 turun sebesar 0,4 juta barel per hari. Tingginya laju pertumbuhan konsumsi minyak dunia dibandingkan dengan laju produksi minyak dunia dan rendahnya cadangan produksi minyak dunia menyebabkan harga minyak dunia mengalami kenaikan dari tahun ke tahun.

Harga minyak Dubai pada 1997 baru mencapai 18,23 dolar AS per barel dan pada 2007 melonjak menjadi 68,19 dolar AS per barel. Harga minyak Brent pada 1997 baru mencapai 19,09 dolar AS per barel dan pada 2007 melonjak menjadi 72,39  dolar AS per barel. Harga minyak Nigerian Forcados pada 1997 baru mencapai 19,33 dolar AS per barel dan pada 2007 melonjak menjadi 74,48  dolar AS per barel. Sementara itu harga minyak West Texas Intermediate pada 1997 baru mencapai 20,61  dolar AS per barel dan pada 2007 melonjak menjadi 72,20 dolar AS per barel.

Perkembangan produksi minyak khususnya dalam tahun 2006-2007 masih lebih rendah dibandingkan dengan tingkat konsumsinya. Dalam periode 2006-2007 total produksi minyak dunia mengalami penurunan sebesar 0,2 persen. Hal ini disebabkan karena adanya penurunan  produksi minyak di negara-negara penghasil minyak utama, seperti Arab Saudi sebesar (4,1 persen),  Nigeria (4,8 persen), Venezuela (7,2 persen), Meksiko (5,5 persen) dan Norwegia (7,7 persen). Total produksi minyak di kelima negara ini dalam tahun 2007 mencapai 26,3 persen dari total produksi minyak dunia.

Sementara itu, pada tahun yang sama konsumsi minyak di Cina naik sebesar 4,1 persen, India 6,7 persen. Konsumsi minyak di kedua negara tersebut pada 2007 mencapai 12,6 persen dari konsumsi minyak dunia.
 
Dalam waktu yang bersamaan, di Amerika Serikat (AS) terjadi krisis perumahan (subprime mortgage) yang membawa dampak pada pelemahan nilai tukar mata uang dolar AS terhadap beberapa mata uang internasional. Krisis subprime mortgage juga membawa dampak lebih jauh sehingga menyebabkan timbulnya gejolak di pasar keuangan AS dan diperkirakan akan memperlambat laju pertumbuhan ekonomi AS pada 2008.

Meskipun pertumbuhan konsumsi minyak lebih tinggi dibandingkan produksi minyak, dalam beberapa bulan terakhir ini harga minyak mulai menurun. Dalam pertengahan Juli 2008 harga minyak turun mencapai USD 128 per barel setelah sebelumnya sempat mencapai 147 dolar AS per barel. Gambaran ini mengisyaratkan bahwa pada 2008-2009 terdapat kemungkinan harga minyak akan turun.

Indonesia sampai saat masih menjadi negara penghasil minyak, tetapi tingkat produksi Indonesia dari tahun ke tahun menurun. Sementara itu, konsumsi minyak Indonesia dari tahun ke tahun mengalami kenaikan.

Dalam periode 1997-2007 tingkat produksi minyak Indonesia turun sebesar 37,76 persen, sedangkan tingkat konsumsi minyak dalam periode yang sama naik sebesar 20,15 persen. Perbedaan laju pertumbuhan produksi dan konsumsi ini menyebabkan Indonesia berada dalam posisi net importer.

Dewasa ini Indonesia telah menjadi net importer. Dalam posisi seperti ini, perubahan harga minyak  bumi di pasaran memiliki sensitivitas yang tinggi terhadap APBN.

Bagi Pemerintah Indonesia, minyak bumi mempunyai peranan yang cukup besar dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN). Dari sisi penerimaan negara khususnya untuk penerimaan negara bukan pajak, minyak bumi menyumbang penerimaan terbesar bagi pembangunan. Sementara itu, dari sisi belanja, minyak bumi merupakan komoditas yang disubsidi oleh negara dalam jumlah yang paling besar.

Potential fiscal risk
Meskipun secara in-out perkembangan harga minyak belum memberikan dampak yang signifikan, tetapi apabila dilihat sensitivitasnya terhadap APBN, dengan asumsi harga ICP 140 dolar AS per barel, maka setiap harga minyak mentah Indonesia (ICP) di pasar internasional naik satu dolar AS per barel, diperkirakan akan memberikan dampak terhadap perubahan pendapatan negara sebesar Rp 2,8 triliun sampai dengan Rp 2,9 triliun. Ini berakibat pada perubahan belanja negara sebesar Rp 3,3 triliun sampai dengan Rp 3,7 triliun.

Dengan demikian dapat disimpulkan bahwa setiap satu dolar AS per barel perubahan ICP pada RAPBN 2009 akan memberikan dampak neto negatif terhadap perubahan defisit sebesar Rp 0,4 triliun sampai dengan Rp0,7 triliun. Berdasarkan gambaran dampak harga ICP secara in-out di atas, dalam jangka pendek pemerintah belum perlu melakukan langkah-langkah mitigasi atas perkembangan harga minyak. Namun, dalam jangka menengah dan panjang pemerintah perlu menyusun kerangka umum pengelolaan risiko fiskal yang berasal dari minyak, khususnya apabila harga minyak dunia mencapai 145 dolar AS per barel.

Salah satu bentuk mitigasi risiko tersebut adalah penggunaan instrumen lindung nilai (hedging).  Instrumen hedging dapat diterapkan pada komponen harga produk minyak bumi. Meski demikian perlu diingat bahwa pada dasarnya penggunaan instrumen hedging tidak dapat menghilangkan risiko secara keseluruhan melainkan mengubah suatu risiko dari tidak terkendali menjadi risiko yang dapat dikendalikan dan diprediksi.

Bentuk instrumen hedging yang sekarang ini banyak ditawarkan adalah metode zero cost. Dalam pendekatan zero cost ini pemerintah dan perusahaan yang akan meng-hedge (hedger) menyepakati harga tertinggi dan harga terendah. Apabila harga yang terjadi dalam range yang disepakati (misalkan harga terendah 140 dolar AS per barel dan tertinggi 150 dolar AS per barel), maka maka dalam hal ini tidak ada biaya yang harus dikeluarkan pemerintah maupun hedger.

Apabila harga minyak yang terjadi di pasar lebih dari 150 dolar AS per barel, maka pemerintah cukup membayar 150 dolar AS, selisihnya ditanggung oleh hedger. Namun, apabila harga minyak yang terjadi di pasaran lebih rendah dari 140 dolar AS per barel, maka pemerintah harus membayar harga minyak sebesar 140 dolar AS per barel. Selisih harga pasar dengan harga terendah yang disepakati menjadi keuntungan bagi hedger.

Metode hedging lain yang juga lazim digunakan adalah future contract dan forward contract. Kedua metode ini pada dasarnya sama, perbedaan hanya masalah eksekusi pada saat kejadian.

Future contract merupakan suatu hak, bukan kewajiban, sedangkan forward contract merupakan kewajiban. Apabila pemerintah dengan hedger telah menyepakati harga minyak sebesar 140 dolar AS per barel untuk penyerahan tiga bulan yang akan datang, dan ternyata harga yang terjadi lebih rendah, misalkan 135 dolar AS per barel, maka dengan menggunakan future contract pemerintah boleh tidak mengeksekusi kontrak. Artinya, pemerintah dapat membeli minyak di pasaran dengan harga 135 dolar AS per barel.

Lain halnya apabila menggunakan forward contract, maka pemerintah tidak boleh membeli minyak di pasar dengan harga yang lebih murah. Dalam forward contract pemerintah wajib membeli dengan harga kontrak.

Penggunaan instrumen hedging sudah lazim digunakan baik oleh pelaku bisnis swasta maupun oleh Badan Usaha Milik Negara (BUMN). Namun, untuk level pemerintahan sampai saat belum ada yang memanfaatkan instrumen ini.

Sekiranya instrumen hedging akan dimanfaatkan untuk melindungi harga minyak impor, lebih tepat apabila yang melakukan adalah PT Pertaminia karena beberapa pertimbangan. Pertama, untuk menerapkan instrumen hegding diperlukan pengetahuan yang memadai, analisis cost–benefit yang cepat dan akurat serta pengambilan keputusan yang cepat pula.

Sementara itu, pemerintah belum memiliki kualitas sumber daya  yang memadai. Dari sisi PT Pertamina, kualifikasi ketersediaan sumber daya ini lebih siap dibandingkan pemerintah.

Kedua, dalam konteks dengan pengambilan keputusan pelaksanaan hedging oleh pemerintah, kemungkinan akan terkendala dengan mekanisme anggaran. Akibatnya dari sisi timing, mungkin tidak akan relevan lagi. Berbeda apabila yang melakukannya PT Pertamina karena tidak memerlukan perizinan dari DPR sehingga pengambilan keputusan dapat lebih cepat.