Pada saat harga minyak menggila, Indonesia ternyata punya timbunan minyak hasil produksi (lifting) 14 juta barel yang belum terjual. Timbunan 14 juta barel minyak mentah ini tersebar di tempat penyimpanan Pertamina dan 36 kontraktor production sharing (KPS).

Timbunan minyak ini pun menjadi misteri, dan tak tahu siapa yang harus bertanggung jawab. Aksi saling bantah dan saling tuding pun terjadi. Badan Pelaksana Kegiatan Usaha Hulu Minyak dan Gas Bumi (BP Migas) menyalahkan Pertamina.

BP Migas pun kemudian mengirim ultimatum, Pertamina harus menurunkan timbunan lifting itu hingga 7 juta barel dalam tempo dua minggu. Jika Pertamina tidak bisa segera menjual, BP Migas akan membuka tender dan memilih perusahaan lain untuk menjual minyak tersebut.

Pertamina mengaku tidak melanggar ketentuan apa pun kendati sudah menunda penjualan minyak. Argumentasi pun disodorkan. Pertamina beralasan bahwa penjualan tertunda karena BUMN itu kesulitan mendapatkan tanker pengangkut minyak, dan cuaca laut yang masih buruk. Itu sebabnya Pertamina mengaku kecewa berat dengan ultimatum BP Migas yang akan menunjuk perusahaan lain untuk menjual minyak Indonesia.

Lebih mengherankan lagi, ketika hal tersebut ditanyakan kepada para KPS. Beberapa KPS malah menyangkal. Mereka mengaku tak tahu soal timbunan ini dan mengatakan lifting tersebut tak ada di mereka. Di sisi lain, muncul keraguan dari kalangan pengamat perminyakan yang meragukan jumlah minyak yang terbengkalai mencapai 14 juta barel.

Indikasi adanya pencatatan ganda pun terlontar. Logika yang dibangun adalah, tidak mungkin ada timbunan sebesar itu di tengah tingginya kebutuhan minyak dan harga yang bagus di pasar internasional.

Kurtubi misalnya membuat hitung-hitungan, saat ini maksimum tonase kapal tanker adalah 200.000 barel. Jika ada sekitar lima kali penundaan selama setahun, maka minyak mentah yang tak terangkut hanya sekitar satu juta barel per tahun. Jadi, angka 14 barel yang disebut-sebut BP Migas, menurut Kurtubi, terlalu besar hingga ia melontarkan adanya kemungkinan pencatatan ganda.

Terhadap pernyataan Kurtubi ini, gantian Direktur Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP) Departemen Keuangan (Depkeu) yang bereaksi. Dirinya membantah adanya indikasi pencatatan ganda. Menurut dia, kasus ini semata-mata masalah pengangkutan dan gangguan cuaca di laut. Ia pun berkeyakinan kecil kemungkinan ada pencatatan ganda, sebab sebelum mencatat hasil penjualan minyak, Depkeu mewajibkan Pertamina menyetorkan bukti dan kelengkapan dokumen lain.

Lengkap sudah aksi saling bantah, saling tuding, dan akhirnya saling kecewa. Belakangan mencuat spekulasi bahwa Pertamina sebenarnya telah menjual sebagian lifting tersebut. Namun, Pertamina belum melaporkannya ke BP Migas. Publik pun dibuat bingung dengan kesimpangsiuran kasus ini, entah mana yang benar. Misteri timbunan minyak ini juga mengundang kantor Menko Perekonomian menurunkan tim audit produksi minyak. Memang, pemerintah harus mengaudit fisik dan audit investigasi terhadap kasus ini sehingga semuanya menjadi jelas.

BP Migas

Kalau mau fair, BP Migas seharusnya ikut bertanggung jawab mengapa sampai terjadi timbunan tersebut. Sebab BP Migas yang selama ini bertugas mengontrol dan menerima laporan lalu lintas perdagangan minyak mintah di Indonesia. Mestinya pula antara produksi minyak atau lifting dan penjualan sudah tercatat pada bulan yang sama.

Begitu juga Pertamina, jangan terlalu membuat-buat alasan. Bagaimana bisa alasan gelombang laut dikambinghitamkan sebagai pengganggu pengapalan dan pengangkutan. Ini tidak masuk akal. Gelombang laut yang tinggi tidak hanya terjadi saat ini saja. Toh selama ini tidak menghalangi kapal besar untuk tetap berlayar.

Berbicara tentang hubungan BP Migas dengan Pertamina, sejak awal telah tampak bahwa kedua instansi pemerintah ini seperti saling 'mencurigai'. BP Migas memandang Pertamina tidak bisa efisien. Akhirnya, Pertamina yang diatur oleh BP Migas, disamakan dengan perusahaan-perusahaan asing lainnya, padahal semestinya seluruh kekayaan negara dikuasai oleh negara.

Seharusnya, Pertamina yang menguasai dan mewakili negara dalam hal minyak dan gas bumi. Perusahaan-perusahaan asing boleh masuk, tetapi hanya menjadi kontraktor. Mekanismenya, kontraktor asing mencari minyak, setelah dapat jasanya dibayar dari bagi hasil minyak tadi. Bukan seperti saat ini, banyaknya privatisasi telah mengakibatkan fungsi Pertamina dikurangi.

Padahal, dengan privatisasi, pemerintah harus memberikan banyak insentif kepada investor asing. Mereka diberi reward yang baik. Yang disebut bagi hasil adalah 15 (bagian operator): 85 (bagian pemerintah). Kelihatannya memang menguntungkan pemerintah. Padahal sebenarnya, di sana rawan praktik korupsi dan kolusi yang pada akhirnya sangat merugikan pemerintah. Sebab, ketika perusahaan operator menemukan minyak, semua ongkos-ongkos ditanggung pemerintah. Ini yang disebut dengan cost recovery.

Jadi, kalau perusahaan asing mencari ladang minyak baru sudah mengeluarkan $10 juta, bahkan $20 juta, tetapi gagal, baru ketika eksplorasi ketiga dengan biaya $50 juta berhasil, maka yang $50 juta ini bisa diminta kembali, termasuk biaya-biaya dalam pengembangan lapangan baru tersebut.

Sebab, ketika sudah ketemu, ia harus dikembangkan; seperti harus buat pipanisasi, pompa-pompa, tangki-tangki, dan sebagainya. Itu semua membutuhkan biaya. Itu semua ditanggung pemerintah. Jadi, walaupun dikatakan 85:15 sharing-nya, semua biaya ditanggung oleh pemerintah dari 85% itu. Pemerintah semestinya tahu, apakah yang disebut biaya-biaya itu memang betul-betul biaya yang diperiksa di BPKP.

Anggapan bahwa sumber daya manusia (SDM) dan finansial Pertamina tidak mampu mengelola ladang-ladang yang ada, sehingga banyak yang dikasihkan kepada pihak asing, rasanya tidak sepenuhnya betul. Buktinya apa? Tak sedikit SDM-SDM dari Pertamina yang lari ke Malaysia untuk 'mengabdi' di sana. Bahkan ada juga yang di Amerika Serikat. Adapun secara finansial, yang terjadi selama ini keuangan Pertamina dipegang pemerintah. Ironisnya, Pertamina/pemerintah tidak bisa mengelola keuangannya sendiri. Dengan demikian, jika sekarang Pertamina kelihatan tidak mampu, itu karena adanya mismanajemen, bukan karena faktor SDM atau finansialnya. Sekarang, bergantung pada bagaimana maunya pemerintah.

Saat ini Bappenas sedang menggodok formula Jaring Pengaman Sosial (JPS) sebagai upaya mengurangi beban masyarakat terhadap kenaikan harga minyak mentah dunia. Menjadi menarik untuk didiskusikan adalah model seperti apa yang akan dipakai dalam penggelontoran program JPS ini.

Belajar dari banyak negara di dunia, kita melihat tak sedikit pemerintahan yang menggunakan sistem subsidi harga dan pajak untuk mencapai tujuan perlindungan sosial. Mereka berusaha untuk menurunkan tingkat biaya hidup dari masyarakatnya, atau dari sejumlah kelompok masyarakat, dengan cara menyubsidi harga atas sejumlah barang atau jasa, sebagai pengganti atau tambahan dari program transfer pendapatan secara langsung.

Terdapat sejumlah alasan mengapa pemerintahan suatu negara memilih untuk menggunakan sejumlah bentuk kebijakan harga daripada memberikan transfer pendapatan secara langsung dalam menolong orang miskin, sekalipun subsidi ini sebenarnya menyebabkan distorsi atas sistem insentif di sektor produksi.

Alasan-alasan pemerintah tersebut antara lain: subsidi dapat digunakan untuk menciptakan kebijakan yang sangat dibutuhkan oleh masyarakat, seperti investasi di bidang pendidikan atau pemenuhan nutrisi untuk kesehatan; subsidi dapat digunakan untuk mendorong suatu konsumsi minimal atas sejumlah komoditas penting, yang kemudian komoditas ini diberikan perhatian yang besar dalam perekonomian. Terkadang dukungan politik akan lebih mudah didapatkan melalui subsidi komoditas daripada transfer pendapatan secara langsung.

Subsidi pun dianggap lebih mudah untuk diatur daripada transfer pendapatan yang dilakukan secara langsung; subsidi dirasakan lebih efektif daripada transfer pendapatan secara langsung pada situasi di mana pasar komoditas berada dalam kondisi yang masih terbelakang. Sebagai contoh, pemberian uang saja tidak akan dapat mengatasi bahaya kelaparan jika ternyata di sana tidak terdapat jaringan distribusi pangan.

Transfer tunai sendiri dapat didefinisikan sebagai pembagian bantuan dalam bentuk uang tunai kepada kelompok kurang mampu dan mereka yang rentan untuk jatuh menjadi miskin tanpa adanya transfer. Transfer tunai dapat diberikan dalam bentuk bantuan sosial, asuransi, keringanan pajak, dan transfer nonpublik.

Di negara-negara maju, transfer tunai adalah jenis utama dari jaring pengaman sosial, yakni mencakup 80% dari populasi negara-negara industri menurut data ILO. Hanya sedikit sekali program transfer tunai di negara-negara berkembang, dan hanya memberikan bantuan yang sangat minim. Program tersebut hanya mencakup 10% dari angkatan kerja di Asia dan Afrika, 15%-60% angkatan kerja di Amerika Latin, dan 20%-25% dari angkatan kerja di negara-negara Afrika Utara yang memiliki tingkat pendapatan menengah.

Dalam pengeluaran publik, kebanyakan negara berkembang mengalokasikan kurang dari 5% dari PDB untuk program transfer tunai, dibandingkan dengan negara-negara Eropa Barat yang secara rata-rata menghabiskan lebih dari 10% PDB mereka untuk program semacan ini. Ada beberapa alasan yang menjelaskan kurang digunakannya program transfer tunai di negara-negara berkembang. Pertama, sumber daya pemerintah terbatas dan biasanya pemerintah memprioritaskan program untuk menangani kendala struktural terhadap pertumbuhan ekonomi. Kedua, sektor informal cenderung dominan, membuat sulitnya pengumpulan informasi mengenai pendapatan dan kekayaan atau untuk menerapkan skema legal yang didasarkan pada sumbangan wajib.

Lebih jauh lagi, kombinasi dari persebaran penduduk dan terbatasnya infrastuktur jasa pelayanan sosial di perdesaan menaikkan biaya administrasi program dana bantuan.

Meskipun ada kendala-kendala tersebut, terdapat peningkatan permintaan dari negara-negara berkembang terhadap jaring pengaman sosial yang memiliki suatu bentuk transfer tunai. Berkurangnya jaminan kerja, tingginya risiko makroekonomi, meningkatnya ketimpangan, dan transmisi perubahan nilai tukar telah menyebabkan tingginya permintaan akan perlindungan sosial untuk kelas menengah.

Manfaat utama dari transfer tunai adalah hal ini tidak secara langsung mendistorsi harga. Manfaat kedua, transfer tunai dapat menstabilkan perekonomian makro, sejauh sasaran transfer tersebut meningkat ketika perekonomian melemah dan menurun ketika perekonomian mulai pulih.

Lebih jauh lagi, ketika sarana administratif telah ada, biaya menjalankan program transfer tunai lebih rendah daripada menyediakan bantuan dalam bentuk barang ataupun jasa. Selain itu, berbeda dengan subsidi konsumsi, program transfer tunai biasanya tidak dipengaruhi oleh harga barang atau biaya hidup, membuat program semacam ini terlindungi dari melonjaknya inflasi atau harga barang-barang.

Dari sudut pandang penerima, subsidi tunai memberikan mereka kebebasan pilihan dalam penggunaan bantuan yang mereka terima untuk meningkatkan kesejahteraan mereka dan memberi mereka tingkat kepuasan yang lebih pada setiap tingkatan pendapatan dibandingkan dengan transfer dalam bentuk natura. Di samping itu, penyedia dana program ini merasakan stigma yang berkurang yang terkait dengan program ini.

Akar persoalan

Jika demikian, lantas model mana yang tepat untuk masyarakat kita? Yang jelas, apa pun bentuk program JPS yang akan digelontorkan pemerintah nantinya, perlu diingat bahwa jangan sampai hal itu tak menyentuh persoalan utama masyarakat yakni pelayanan/menolong kepada penduduk miskin yang hidupnya semakin sulit. Karena bagaimanapun menjadi tugas negara untuk memenuhi kebutuhan pokok rakyatnya.

Ada baiknya sebelum sebuah program digulirkan, selayaknya dilakukan pemetaan persoalan terlebih dahulu secara menyeluruh. Selain itu perlu disiapkan sistem evaluasinya agar setelah suatu program diluncurkan dalam rentang waktu tertentu, akan tampak apakah sebuah program itu sekadar sebagai proyek "bagi-bagi uang". Setelah dana habis, kehidupan dan kesejahteraan rakyat tetap begitu-begitu saja. Lebih parah lagi ketika dana itu diperoleh dari pinjaman.

Hal ini penting untuk dikedepankan, mengingat pengalaman dari pelaksanaan JPS pasca krisis satu dekade lalu menyisakan fakta berlawanan terhadap alokasi anggaran JPS kala itu. Berdasarkan departemen/instansi penerimanya, JPS saat itu dialokasikan untuk Depdikbud sebanyak 34% dari total alokasi; Departemen PU 24%; Lembaga Tinggi, nondepartemen, dan departemen lainnya antara lain MA, Kejagung, Depkeh 16%; Depkes 13%; Departemen Pertanian 12%; Departemen Koperasi dan PKM 1% (Indra Ismawan, 1998).

Ini sungguh ironis, mengingat secara teoretik hanya sedikit dana yang langsung ditujukan kepada penduduk miskin. Dengan kata lain, sebagian besar dana diperuntukkan bagi kepentingan birokasi itu sendiri.